La Proroga delle Concessioni AWP/VLT: Un Nodo Normativo tra Giurisprudenza Europea e Interessi Nazionali

Il settore del gioco lecito, con i suoi apparecchi AWP (Apparecchi da Intrattenimento e da Divertimento con Possibilità di Vincita) e VLT (Video Lottery Terminals), è da tempo al centro di un acceso dibattito giuridico e normativo. Le vicende che coinvolgono concessionari, gestori ed esercenti, nonché il rapporto con l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) e l'Agenzia delle Entrate, evidenziano la complessità di un quadro in continua evoluzione. Recentemente, una decisione dell'ordinanza motivata ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura ha riacceso i riflettori sulla questione delle proroghe tecniche delle concessioni AWP e VLT, inserendosi nel solco della sentenza Anib del 20 marzo 2025 e riguardando il contenzioso tra Cirsa Italia e l’ADM.

Il Contenzioso Cirsa Italia vs. ADM: La Proroga Tecnica delle Concessioni

Il cuore della controversia risiede nella decisione di prorogare tecnicamente le concessioni AWP e VLT, disposta dalla legge n. 197/2022. La concessione in questione era stata originariamente affidata nel 2013, a seguito di una procedura ad evidenza pubblica, per la realizzazione e conduzione della rete telematica degli apparecchi AWP e VLT. Inizialmente prevista per scadere nel 2022, il rapporto contrattuale è stato prorogato fino al 31 dicembre 2024 in virtù dell’articolo 1, comma 124, lettera b), della citata legge.

La società concessionaria, Cirsa Italia, ha argomentato che, nel corso dell’esecuzione del contratto, eventi straordinari - tra cui la pandemia da Covid-19, l’inasprimento fiscale e misure restrittive sugli apparecchi - avessero alterato in modo significativo l’equilibrio economico-finanziario della concessione. Di conseguenza, la società ha richiesto all’ADM di disapplicare la norma o, in subordine, di avviare un procedimento volto a ristabilire il sinallagma contrattuale, ovvero l'equilibrio tra le prestazioni delle parti.

La Direttiva Europea 2014/23 e la sua Applicabilità

La Corte, nel valutare la questione, ha posto un accento fondamentale sull'applicabilità della Direttiva 2014/23/UE, anche a concessioni aggiudicate prima della sua entrata in vigore, qualora siano state successivamente modificate o prorogate dopo il 18 aprile 2016, data di scadenza del termine di recepimento. In caso di modifica di una concessione, infatti, la normativa applicabile è quella vigente al momento della modifica stessa.

Gli articoli 5 e 43 della Direttiva 2014/23 definiscono rispettivamente la nozione di concessione e le ipotesi in cui una modifica può avvenire senza una nuova procedura di gara, comprendendo anche le circostanze imprevedibili. Ne consegue che una normativa nazionale che non attribuisca all’autorità aggiudicatrice il potere discrezionale di riaprire il confronto sull’equilibrio economico-finanziario della concessione non è, di per sé, incompatibile con il diritto dell’Unione.

Il considerando 35 della Direttiva sottolinea che essa non dovrebbe pregiudicare la libertà degli Stati membri di scegliere, conformemente al diritto dell’Unione, le modalità di organizzazione e di controllo dell’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo, anche mediante autorizzazioni. È opportuno escludere dall’ambito di applicazione della Direttiva le concessioni relative alla gestione di lotterie aggiudicate da uno Stato membro ad un operatore economico sulla base di un diritto esclusivo concesso mediante una procedura non ad evidenza pubblica.

I contratti di concessione, come evidenziato nel considerando 75, generalmente comportano disposizioni tecniche e finanziarie complesse e di lunga durata, soggette ai mutamenti delle circostanze. È pertanto necessario precisare, tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, le condizioni alle quali le modifiche di una concessione durante la sua esecuzione richiedono una nuova procedura di aggiudicazione. Una nuova procedura di concessione è necessaria quando vengono apportate modifiche sostanziali alla concessione iniziale, in particolare al campo di applicazione e al contenuto dei diritti e degli obblighi reciproci delle parti, inclusa la ripartizione dei diritti di proprietà intellettuale. Tali modifiche dimostrano l’intenzione delle parti di rinegoziare termini o condizioni essenziali della concessione in questione. Ciò si verifica, in particolare, quando le condizioni modificate avrebbero inciso sull’esito della procedura nel caso in cui fossero state parte della procedura sin dall’inizio.

Le modifiche della concessione comportanti una modifica minore del valore del contratto sino a un determinato livello dovrebbero essere sempre possibili senza richiedere una nuova procedura di concessione.

Il Concetto di "Circostanze Imprevedibili" e la Flessibilità Contrattuale

Il considerando 76 della Direttiva approfondisce il concetto di "circostanze imprevedibili". Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono trovarsi ad affrontare circostanze esterne che non era possibile prevedere quando hanno aggiudicato la concessione, in particolare quando l’esecuzione della concessione copre un periodo lungo. In questi casi è necessaria una certa flessibilità per adattare la concessione alle circostanze senza ricorrere a una nuova procedura di aggiudicazione.

Il concetto di circostanze imprevedibili si riferisce a circostanze che non si potevano prevedere nonostante una ragionevole e diligente preparazione dell’aggiudicazione iniziale da parte dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore, tenendo conto dei mezzi a sua disposizione, della natura e delle caratteristiche del progetto specifico, delle buone prassi nel settore in questione e della necessità di garantire un rapporto adeguato tra le risorse investite nel preparare l’aggiudicazione e il suo valore prevedibile.

Tale principio non può tuttavia applicarsi qualora una modifica comporti una variazione della natura complessiva della concessione, ad esempio con la sostituzione dei lavori da eseguire o dei servizi da prestare con qualcosa di diverso, oppure attraverso un cambiamento sostanziale del tipo di concessione poiché, in una situazione di questo genere, è possibile presumere un’influenza ipotetica sul risultato.

L’aggiudicazione di una concessione di lavori o di servizi comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla gestione dei lavori o dei servizi, comprendente un rischio sul lato della domanda o sul lato dell’offerta, o entrambi. Si considera che il concessionario assuma il rischio operativo nel caso in cui, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione.

Inoltre, nel caso di concessioni aggiudicate dall’amministrazione aggiudicatrice allo scopo di svolgere un’attività diversa da quelle di cui all’allegato II, l’eventuale aumento di valore non è superiore al 50% del valore della concessione iniziale. In caso di più modifiche successive, tale limitazione si applica al valore di ciascuna modifica.

La Rete Telematica e il Ruolo dei Concessionari

Gli apparecchi AWP e VLT, in quanto installati in locali commerciali o in sale giochi, sono oggetto di un collegamento obbligatorio a una rete telematica appositamente creata, ai sensi dell'articolo 14 bis, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica del 26 ottobre 1972, n. 640. Tale rete è gestita da vari concessionari selezionati dall’ADM all’esito di procedure ad evidenza pubblica. Questi concessionari ricevono un compenso per le prestazioni di gestione della rete e degli apparecchi di loro pertinenza. La concessione oggetto di causa, in particolare, riguardava le concessioni di realizzazione e conduzione delle reti di gestione telematica del gioco mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

Gli importi che i concessionari corrispondono per la proroga sono determinati calcolando il corrispettivo unitario pagato per i nulla osta di esercizio degli apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), e l’importo dei diritti novennali degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera b), maggiorato del 15 per cento e proporzionato alla durata della proroga, posseduti da ciascun concessionario al 31 ottobre 2022. Il corrispettivo unitario pagato per i nulla osta di esercizio degli apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), è integralmente versato nel 2023 da ciascun concessionario in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno.

La Proposta di Soluzione del Giudice del Rinvio

La Cirsa Italia ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), giudice del rinvio, avverso il provvedimento del 15 giugno 2023 e la nota del 27 giugno 2023, che hanno respinto la sua domanda di disapplicazione dell’articolo 1, comma 124, lettera b), della legge n. 197/2022.

Tale giudice ha proposto alle parti nel procedimento principale la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte in cause analoghe. Con decisione del presidente della Corte del 30 luglio 2024, il procedimento è stato sospeso ai sensi dell’articolo 55, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di procedura della Corte, fino alla pronuncia della sentenza del 20 marzo 2025, Anib e a.

L'Interpretazione della Corte UE e le Implicazioni Nazionali

Nel caso di specie, la Corte ritiene che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta dal giudice del rinvio possa essere chiaramente desunta dalla sentenza del 20 marzo 2025, Anib e a. (da C‑728/22 a C‑730/22, EU:C:2025:200). Indubbiamente, il considerando 35 di tale Direttiva indica che essa non dovrebbe pregiudicare la libertà degli Stati membri di scegliere, conformemente al diritto dell’Unione, le modalità di organizzazione e di controllo dell’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo, anche mediante autorizzazioni.

A tal riguardo, al punto 67 della sentenza del 20 marzo 2025, Anib e a., la Corte ha affrontato questioni analoghe. Nel caso di specie, il procedimento principale riguarda le modifiche apportate dalla legge n. 197/2022 a una convenzione di concessione.

Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni che precedono, la Corte ha risposto alla prima questione dichiarando che la direttiva 2014/23 deve essere interpretata nel senso che essa è applicabile a concessioni, ai sensi dell’articolo 5, punto 1, lettera b), di tale direttiva, che sono state aggiudicate prima delle date di entrata in vigore e di scadenza del termine di recepimento di detta direttiva, ma sono state prorogate da una disposizione legislativa entrata in vigore dopo tali date.

Invero, l’articolo 5, punto 1, secondo comma, della direttiva 2014/23 definisce la nozione di «concessione di servizi» come un contratto nel quale si reputa che il concessionario interessato assuma il rischio di gestione dei servizi oggetto della concessione «in condizioni operative normali». Tuttavia, tale definizione non può servire quale fondamento per esigere dagli Stati membri che essi accordino alle autorità aggiudicatrici il potere di avviare, su domanda di un concessionario, un procedimento amministrativo inteso a modificare le condizioni di esercizio di una concessione, qualora degli eventi imprevisti e imprevedibili, indipendenti dalla volontà delle parti, incidano in modo significativo sul rischio operativo di tale concessione. Tale conclusione è suffragata dai considerando 75 e 76 di detta direttiva.

Il Regime Fiscale e le Procedure di Accertamento per le Sale Slot e VLT

L’attenzione del Fisco verso le sale slot, sale VLT e sale giochi è in continuo aumento. Questi esercizi, in quanto luoghi in cui vengono offerti giochi a vincita in denaro, ricadono nella riserva statale e sono soggetti a un regime fiscale e autorizzatorio peculiare. Quando l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) o l’Agenzia delle Entrate riscontrano anomalie nei dati trasmessi dalle macchine, discordanze nei conti o irregolarità nella contabilità, possono notificare un avviso di accertamento per recuperare le imposte e il PREU (Prelievo Erariale Unico) ritenuti evasi.

Negli ultimi anni i controlli sono aumentati e la giurisprudenza di legittimità ha affinato i criteri per valutare la legittimità delle pretese erariali. Le conseguenze di un accertamento possono essere pesanti: oltre al recupero del tributo si applicano sanzioni e interessi e, se l’atto non viene impugnato o definito in tempo, l’importo diventa definitivo e la riscossione coattiva può portare a pignoramenti, fermi amministrativi, ipoteche o chiusura dell’attività.

L’organizzazione e l’esercizio dei giochi pubblici, comprese slot machine (AWP) e videolottery (VLT), sono riservati allo Stato. La Corte costituzionale ha ribadito che la riserva statale trova fondamento nell’esigenza di tutelare l’ordine pubblico e prevenire il gioco patologico; tale riserva è esercitata mediante concessioni rilasciate dall’ADM.

L'art. 39, comma 13, del D.L. 269/2003 istituisce il prelievo erariale unico (PREU) sulle somme giocate con gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. L'art. 39-quater del D.L. 269/2003, introdotto nel 2009, regola la responsabilità per il mancato versamento del PREU. Nel 2021 le Sezioni Unite penali della Cassazione hanno qualificato il PREU come un tributo sul consumo.

Accertamenti Fiscali: Tipologie e Procedure

Le imposte sui redditi e l’IVA dovute dalle sale slot, così come il PREU, sono accertate secondo le regole generali dei D.P.R. 600/1973 (imposte sui redditi) e D.P.R. 633/1972 (IVA).

Diverse sono le tipologie di accertamento che l'ADM o l'Agenzia delle Entrate possono intraprendere:

1. Accertamento analitico: Basato sull’esame dettagliato della contabilità della sala slot: registri IVA, corrispettivi, incassi dei cambiamonete, fatture dei gestori delle macchine, canoni di locazione.
2. Accertamento analitico-induttivo: Quando la contabilità presenta irregolarità, l’Ufficio integra i dati con presunzioni semplici (ad esempio, rapporto tra monete inserite e importi restituiti, margine medio delle slot, coefficienti di resa). La Corte di cassazione ha riconosciuto che anche nel cd. caso di accertamento induttivo, il contribuente ha diritto a fornire prove contrarie (come giorni di chiusura della sala).
3. Accertamento induttivo puro: Applicato in casi estremi (omessa o inattendibile contabilità); l’Ufficio ricostruisce il reddito prescindendo dalle scritture, basandosi su elementi esterni (numero di slot installate, incasso medio per macchina, orari di apertura).

L’ADM o l’Agenzia delle Entrate possono eseguire accessi presso la sala slot per controllare le macchine, acquisire i dati delle giocate, verificare le autorizzazioni di pubblica sicurezza (art. 110 T.U.L.P.S.) e prelevare la contabilità. Al termine della verifica viene redatto un Processo Verbale di Constatazione (PVC) che descrive le operazioni svolte e i rilievi. In base all’art. 12, comma 7, L. 212/2000 (Statuto del contribuente), dalla consegna del PVC decorre un termine di 60 giorni per inviare osservazioni e documenti. Questo periodo di contraddittorio è fondamentale per fornire documentazione integrativa e spiegare le ragioni delle presunte irregolarità.

L’avviso di accertamento, notificato successivamente, contiene gli imponibili recuperati, le sanzioni e gli interessi. Il ricorso avverso tale atto va proposto entro 60 giorni dalla notifica all’organo giudiziario tributario competente.

Strategie Difensive e Strumenti di Tutela

Ricevere un avviso di accertamento non significa che la pretesa fiscale sia inevitabile. Esistono molteplici strategie difensive per ridurre o annullare gli importi richiesti. È cruciale analizzare attentamente l’avviso, verificando la corretta notifica, la motivazione (che deve esplicitare le ragioni, i criteri di calcolo e le prove a supporto) e l’osservanza del contraddittorio preventivo.

Nei casi di accertamento induttivo, la migliore difesa è fornire prove contrarie che smontino le presunzioni dell’Ufficio. Esempi includono il calendario di apertura della sala (registri degli orari, ferie, giorni di chiusura per guasti alle macchine o normative regionali), documentazione relativa ai costi sostenuti, o dichiarazioni di chiusura per periodi specifici.

Il contribuente può inoltre avvalersi di diversi strumenti di tutela:

• Accertamento con adesione: Disciplinato dal D.Lgs. 218/1997, consente di definire le controversie con un accordo, beneficiando della riduzione delle sanzioni a un terzo e del pagamento rateale.
• Mediazione tributaria: Per avvisi con valore non superiore a 50.000 euro.
• Pace Fiscale: Misure come la "Rottamazione quater" (Legge 197/2022) e la futura "Rottamazione quinquies" (prevista per i ruoli fino al 2023) consentono di estinguere carichi fiscali pagando solo imposta e PREU senza sanzioni e interessi di mora.
• Ravvedimento operoso: Prima della notifica dell’avviso, il contribuente può regolarizzare spontaneamente versando imposta, sanzioni ridotte e interessi.
• Sospensione amministrativa: Possibilità di chiedere all’ADM la sospensione dell’esecuzione in attesa della decisione sull’istanza di adesione o di annullamento.
• Autotutela: Istanza di annullamento quando l’avviso è palesemente infondato.
• Rateazione del debito: Possibilità di chiedere una rateazione fino a 72 rate.

La Gestione della Crisi da Sovraindebitamento

Quando l’esercente è una persona fisica o una piccola società e il debito fiscale diventa insostenibile, è possibile accedere alle procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento previste dalla Legge 3/2012. Queste procedure offrono una via d'uscita attraverso:

• Piano del consumatore: Destinato ai debitori-consumatori che non svolgono attività d’impresa. Consente di proporre ai creditori un piano di pagamento parziale con eventuale moratoria fino a un anno per i creditori privilegiati. La Cassazione ha affermato che il termine di un anno è l’inizio del periodo di pagamento e non un limite finale.
• Concordato minore: Rivolto agli imprenditori commerciali sotto la soglia di fallibilità e ai professionisti. Permette di ottenere la falcidia dei debiti fiscali con l’approvazione dei creditori e l’omologa del tribunale.
• Liquidazione controllata: Quando il debitore non ha la capacità di proporre un piano, i beni vengono liquidati e il debitore ottiene l’esdebitazione al termine della procedura.

La Qualificazione Giuridica del PREU e i Delitti Penali

Un aspetto di particolare rilievo riguarda la qualificazione giuridica del PREU e le conseguenze penali in caso di omesso versamento. Le Sezioni Unite penali della Cassazione, con sentenza n. 6087/2021, hanno affrontato il quesito relativo alla corretta qualificazione giuridica della condotta del gestore o dell’esercente che si impossessi dei proventi del gioco, anche per la parte destinata al PREU.

La Corte ha affermato che non è dubitabile che tutti i proventi del gioco presenti negli apparecchi, al netto del denaro restituito quale vincita agli scommettitori, appartengano all’Amministrazione. L’affermazione della natura pubblica del denaro incassato con gli apparecchi da gioco viene ricavata da autorevoli prese di posizione della giurisprudenza civile e contabile. In questa prospettiva, il concessionario di rete, in quanto "deputato istituzionalmente al maneggio di tale denaro pubblico", riveste il ruolo di agente contabile ex art. 178, R.D. 23 maggio 1924, n. 827.

Escluso dunque che le somme raccolte per mezzo degli apparecchi da gioco possano rappresentare un ricavo da attività di impresa, le Sezioni unite hanno concluso che il concessionario di rete, laddove trattenga gli incassi del gioco (anche) per la parte destinata al PREU, è responsabile del reato di peculato, in quanto si appropria di denaro pubblico che egli gestisce nella veste qualificata e formale di agente contabile.

L'IVA e la Raccolta delle Giocate

Un'ulteriore area di contenzioso riguarda l'applicazione dell'IVA alla raccolta delle giocate. La normativa, in particolare l'art. 1, comma 497, della L. 311/2004, ha disposto che l'esenzione di cui all’art. 10, comma 1, n. 6 del D.P.R. 633/1972 si applica alla raccolta delle giocate con gli apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS. Ne consegue che l'operazione di raccolta delle giocate rientra nel campo dell'esenzione oggettiva dall'applicazione dell'IVA.

La circolare dell’Agenzia delle Entrate 21/E del 13.05.2005 ha espressamente precisato che "l’esenzione IVA di cui all’art. 10, primo comma, n. 6 del D. P. R. 633/1972, si applica alla raccolta delle giocate con gli apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS, anche relativamente ai rapporti tra i concessionari della rete per la gestione telematica ed i terzi incaricati della raccolta stessa".

Tuttavia, si sono verificati casi in cui l'Agenzia delle Entrate ha contestato l'omessa fatturazione di operazioni imponibili IVA relative alle prestazioni di servizi rese dalla società in qualità di gestore degli apparecchi di intrattenimento, basandosi su contratti stipulati con il concessionario. In questi scenari, è fondamentale distinguere tra l'attività di raccolta delle giocate, esente da IVA, e altre prestazioni che potrebbero essere soggette a tassazione ordinaria.

Conclusioni Provvisorie: Un Quadro Complesso

La questione delle concessioni AWP/VLT, la loro proroga, il regime fiscale associato e le implicazioni penali rappresentano un ambito di grande complessità normativa e giurisprudenziale. La sentenza Anib e le interpretazioni della Corte di Giustizia dell'Unione Europea forniscono un quadro di riferimento importante, ma l'applicazione concreta al diritto nazionale e ai contenziosi specifici richiede un'attenta analisi caso per caso. La giurisprudenza, in particolare quella della Cassazione in materia tributaria e penale, gioca un ruolo cruciale nel definire i confini e le responsabilità dei diversi attori del settore.

È evidente la necessità per gli operatori del settore di affidarsi a consulenti specializzati, in grado di navigare questo complesso panorama normativo e di garantire la conformità alle leggi vigenti, proteggendo al contempo i propri interessi economici e legali.

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